Riksrevisjonen har undersøkt effektiviteten i det offentlige apparatet som behandler konsesjonssøknader for utbygging av fornybar energi.
Konklusjonen er at Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), og Olje- og energidepartementet (OED) bruker svært lang tid på å behandle hver enkelt konsesjonssøknad, avhengig av ulike typer kraftverk:
- Vindkraftsaker tar i snitt 5,5 år
- Småkraftsaker tar i snitt 3,5 år
- Store vannkraftsaker tar i snitt over 7,5 år
Økt kapasitet
Dersom en sak klages inn for Olje- og energidepartementet, forlenges saksbehandlingen av vindkraftsaker og småkraftsaker med ytterligere to år.
I perioden Riksrevisjonens undersøkelser pågikk, fra og med 2009 til oktober 2013, gjaldt dette for 84 prosent av vindkraftsakene og en tredjedel av småkraftsakene.
Vindkraftsakene tar ofte opptil elleve år på behandling av melding, søknad og klage, skriver Riksrevisjonen.
Mange saker ligger uten aktiv saksbehandling i lengre perioder, og antall saker i kø har økt, konkluderer rapporten.
Over halvparten av sakene har ligget over seks måneder på vent før de har blitt sendt på høring av NVE og/eller blitt behandlet i OED.
Riksrevisjonens leder Per-Kristian Foss, som i dag presenterer sin første revisjonsrapport, er ikke fornøyd.
– Saksbehandlingskapasiteten har økt, men det har også søknadsmengden og antall saker som ligger til behandling, konstaterer Foss, som mener styringssignalene fra myndighetene må bli tydeligere.
Rapporten peker på en rekke faktorer som kan forklare den lange saksbehandlingstiden, som overordnet styring og manglende enighet om krav til utredningene. Dårlig nettkapasitet er forsinker også saksbehandling og bygging av de enkelte kraftverkene.
"Ikke klart mål"
Riksrevisjonen kritiserer norske myndigheter for ikke å ha avklart hvor mye ny fornybar energi konsesjonsmyndighetene skal legge til rette for.
«Det framstår som uklart hvordan energimålene skal avveies mot andre sektormål», skriver Riksrevisjonen.
– Tydelig styring er en viktig forutsetning for effektivitet, og dette kan styrke forutsigbarheten i saksbehandlingen. Både forvaltningen og bransjen etterlyser tydeligere styringssignaler for å kunne konsentrere seg om de mest realistiske prosjektene, sier Foss.
NVE og OED får også krass kritikk for håndteringen av hensynet til naturvern i saksbehandlingen av kraftverk som ofte forutsetter betydelige naturinngrep.
Mangler kunnskap
«Det mangler grunnleggende kunnskap om blant annet biologisk mangfold, kulturminner og reindrift. Det er samtidig uklart hva og hvordan sentrale områder skal utredes etter innføring av ny plan- og bygningslov og naturmangfoldlov», skriver Riksrevisjonen.
Samtidig mener Foss det er et for stort rom for diskusjoner i enkeltsaker, og at dette øker konfliktnivået og gir ineffektive prosesser.
Bellona omfavner Riksrevisjonens etterlysning av tydeligere styring av utbyggingen av vind- og vannkraft i Norge.
– Til nå har fornybarutbyggingen blitt forsinket av dårlig saksbehandling og utydelige signaler. Det er uheldig for klimaet og for sårbar natur. Dette er en glimrende anledning for olje- og energiminister Tord Lien til å vise at han har et tydelig prosjekt, sier Bellonas Janne Stene.
Stene mener uklare signaler fører til usikkerhet og frustrasjon både blant søkere, i byråkratiet og hos andre aktører.
– Det må komme langt klarere signaler om hvilke faktorer som skal legges til grunn når konsesjonssøknader vurderes. For eksempel om det i gitte områder skal legges ekstra stor vekt på hensynet til gitte arter eller naturtyper. Vi må kunne kreve og få vite hvilke mål politikerne våre faktisk har.
Bellona mener undersøkelsene slår fast det de beskriver som et skrikende behov for en egen stortingsmelding om energi, som regjeringen har varslet vil komme.
– Denne meldingen må ha høyeste prioritet hos Lien nå, sier Stene.
Tidligere avslag
Riksrevisjonen peker på flere tiltak de mener vil bedre konsesjonsarbeidet:
- Avslå flere konsesjonssøknader på et tidligere tidspunkt
- Utnytte konfliktreduserende tiltak på en bedre måte
- Gjøre overordnede styringssignal tydeligere og forbedre styringsverktøyene
- Tidligere kommunikasjon mellom utbygger og myndigheter kan bidra til å senke konfliktnivået
I svaret fra OED til Riksrevisjonen viser departementet til at konsesjonsarbeid er tidkrevende, og at mye av tidsbruken skyldes lovpålagte krav til utredninger, høringer og øvrig saksbehandling. Samtidig krever store interessemotsetninger grundige demokratiske prosesser og politiske vurderinger.
Olje- og energiminister Tord Lien avviser behovet for å gjøre styringssignalene tydeligere, og mener de eksisterende retningslinjene er gode nok for å nå målene.
Forslaget om å avslå flere søknader tidligere faller heller ikke i god jord. Departementet viser til at dette i så fall krever en lovendring. I dag er det et "svært begrenset rettslig grunnlag for å avslå søknader på et tidlig stadium" uten videre, med mindre utbygger selv trekker søknaden.
Departementet skriver imidlertid at de vurderer å forenkle saksbehandlingen for de minste vannkraftsakene med regulering, og ser på konsekvensene av å delegere beslutningsansvaret til NVE i disse sakene. Etter det Teknisk Ukeblad erfarer er gjelder dette et fåtall av småkraftsakene.
Når det kommer til Riksrevisjonens kritikk av mangelfull kunnskap om sårbare arter, kulturminner og reindrift, skriver departementet at de skal vurdere om NVE bør stille enda mer detaljerte utredningskrav etter plan- og bygningsloven, kulturminneloven, naturmangfoldloven og vanndirektivet.
Leder i konsesjonsavdelingen i NVE, Rune Flatby, viser til at det er reelle interessemotsetninger i sakene, og uenighet om hvor sterkt de ulike fagområdene skal vektlegges.
Krevende
– NVE har et sterkt fagmiljø. Det er begrenset generelt kunnskapsgrunnlag om det biologiske mangfoldet i Norge og effekter av ulike typer påvirkninger. Det gjør at det kan være krevende å få gode utredninger i enkeltsaker, og vanskelig å vite hvordan et bestemt kraftprosjekt påvirker bestanden av en spesiell art, sier Flatby til Teknisk Ukeblad.
– Det vil alltid være en motsetning mellom det å skaffe fram best mulig kunnskapsgrunnlag og ha en mest mulig effektiv behandling. Det er krevende å avveie riktig nivå på utredningene og samtidig ivareta kravet til effektivitet i saksbehandlingen, sier Flatby.
Flatby kjenner igjen mange av ankepunktene Riksrevisjonen har.
Har gjort tiltak
– Vi ser at mye av det som blir påpekt er forhold hvor vi fremdeles kan gjøre forbedringer. Men vi jobber kontinuerlig med å få til bedring og effektivisering av beslutningsgrunnlaget for konsesjonene. Vi har allerede styrket bemanning og samordnet behandlingen av nett og produksjonsanlegg, sier Flatby og viser til at vindkraft og småkraft i samme område nå saksbehandles gruppevis.
Konsesjonssjefen sier kunnskap om biologisk mangfold også øker i takt med antall vindkraftsaker man får erfaring fra. NVE gjennomfører forskningsprosjekter, og setter krav om etterundersøkelser om for eksempel kollisjonsrisiko for fugl i vindkraftkonsesjoner.
Konsesjonsrekord
Samme dag som Riksrevisjonen offentliggjorde sin rapport, presenterte NVE tall for fjorårets konsesjonsbehandling. NVE satte i fjor rekord i saksbehandling av 134 småkraftsaker. Av disse fikk 58 konsesjon, tilsvarende 485 GWh.
I tillegg ble det fattet vedtak om konsesjonsfritak for 36 små vannkraftverk på 63 GWh.
I 2013 behandlet NVE konsesjonssaker som tilsammen kan gi totalt 3,5 TWh ny produksjon, dersom konsesjonshaverne velger å bygge ut kraftverkene.
Tallene inkluderer 12 vindkraftkonsesjoner med en mulig kraftproduksjon på 2,5 TWh. En vesentlig del er påklaget eller forventes å bli påklaget til OED.
Les også: – Konsesjonsbehandlingen går for raskt
– For mange dårlige vindkraftprosjekter i Norge
Lover kortere behandlingstid for småkraftverk
