Kronikken ble først publisert i Samferdsel.
Dette er en av konklusjonene i en analyse av virkningen av reduserte fergetakster.
Etter fergeopprøret langs kysten i 2020 mot de stadig økende fergeprisene, og Demografiutvalgets analyse av befolkningsutviklingen i utkantstrøk (NOU 2020:15), har opposisjonspartiene på Stortinget formelig overbydd hverandre i å gjøre fergebilletten billigere.
23. februar bad Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt regjeringen komme med forslag til lavere fergetakster i revidert nasjonalbudsjett, og siden en halvering av takstene. Fremskrittspartiet ønsket å la fergeturen bli helt gratis.
Forslaget må sees i lys av at det er stortingsvalg til høsten. Da kan det være fristende for politikerne å henge seg på populære forslag som er dårlig utredet og lite gjennomtenkte.
Derfor vil vi her se nærmere på hva en halvering av fergetakstene og eventuelt gratis ferger betyr for fergebrukerne, for fergenes tilskuddsbehov og for samfunnsøkonomien.
Bakgrunnen for dagens fergetakstsystem
Inntil riksregulativet for fergetakster ble innført 1. juli 1968, var det individuell godkjenning av takstene for hvert samband. Fergetakstene var gjennomgående lavest i Nord-Norge og høyest på Vestlandet.
Strukturen i dagens fergetakstsystem og riksregulativ ble utformet i 1977 (NOU 1977: 30A. Norsk Samferdselsplan). Riksregulativet sikret at takstene skulle være like i hele landet. En sentral politisk målsetting for takstpolitikken på riksvegfergene var også at det ikke skulle koste mer å benytte ferge enn å kjøre tilsvarende strekning på veg.
Næringslivet langs kysten skulle dermed ikke belastes med høyere transportkostnader for samme distanse enn i landet for øvrig. Ved utformingen av fergetakstregulativet skulle det også legges vekt på å oppnå en fordeling av takstene mellom de ulike kjøretøytypene som avspeilte kostnadene de påførte fergedriften. Takstene skulle altså ikke bestemmes ut fra forskjellen i kjørekostnadene alene.
Målsettingene for takstsystemet som ble lagt i NOU 1977: 30A, og presentert for Stortinget i St.meld. nr. 42 (1986-87), fikk direkte betydning for en større revisjon av fergetakstsystemet i 1988.
Fergetakstsystemet ble her nedfelt i en takstmodell og det riksregulativet for fergetakster som også benyttes i dag. Vi kan derfor si at fergerederiene verken har hatt eller har noen innflytelse på fergetakstene!
Utviklingen i fergetakstene
Fergerederiene som trafikkerer riksvegfergesambandene følger riksregulativet for fergetakster. Med utgangspunkt i riksregulativet fra 1987 til 2021, viser figur 1 hvordan fullpristakstene for personbiler, lastebiler og vogntog (lengdegruppe B2, B5 og B9) har utviklet seg i perioden.
Vi har benyttet takster for takstsone 3, som innebærer en fergestrekning på 3 km.
.png)
Etter en betydelig takstøkning ved innføringen av nytt takstsystem i 1988, spesielt for tunge kjøretøy, fulgte takstutviklingen stort sett endringen i konsumprisindeksen fram til 2002.
Etter dette har fergetakstene økt betydelig mer enn konsumprisindeksen med unntak av i 2011, og i «koronaåret» 2020, da takstene ble satt betydelig ned etter mange protester fra kystbefolkningen.
Fra 1987 til 2021 var det vel en fordobling av takstene for personbiler, vel en tredobling for lastebiler og mellom en tredobling og firedobling for vogntog. Den relative takstøkningen har altså vært klart mindre for personbiler enn for større kjøretøy. Den har også vært noe mindre for korte enn for lange samband.
Ved introduksjon av AutoPASS-billettering i 2019 ble det innført et takstregulativ uten egne passasjertakster. Taksten for kjøretøy med fører økte for å ta hensyn til inntektsbortfallet fra passasjerer.
AutoPASS-regulativet for 2019 viser at takstene i sone 3 for lengdegruppene B2, B5 og B9 økte med henholdsvis 32 %, 10 % og 6 % sammenlignet med takstene i riksregulativet. Hvis vi sammenligner AutoPASS- og riksregulativet i sone 3 for de tre lengdegruppene med en voksen passasjer i kjøretøyet, var endringen på henholdsvis – 7 %, – 1 % og 1 %.
Takstøkningen i figuren gjelder takstene på de 17 riksvegfergesambandene. I 2010 fikk fylkeskommunene ansvar og takstmyndighet for 82 samband som frem til da hadde vært riksvegfergesamband. Takstøkningene på mange av disse sambandene etter at fylkeskommunene fikk takstmyndighet, har vært betydelig større enn økningene i takstene i riksregulativet.
Det tyder på at det ikke har vært noen fordel for kystbefolkningen at fylkeskommunene fikk bestemme fergetakstene. Det er med andre ord av sine egne man skal ha det!
Oppsummert kan vi si at takstutviklingen på fergene i et lengre perspektiv, gjør at det er gode grunner til at de nå bør reduseres.
Fergedriften i dag
I dag er det ca. 130 fergesamband i Norge, hvorav altså staten har ansvaret for kun 17, mens fylkeskommunene og kommunene har ansvar for henholdsvis 108 og 6 av sambandene.
Sambandene trafikkeres av ca. 150 ferger som i hovedsak driftes av fire rederier.
I 2019 fraktet fergene om lag 22 millioner kjøretøy og 26 millioner personer (fører holdt utenfor).
Fergedriften koster årlig om lag 6 mrd. kr og har ca. 3 mrd. kr i trafikkinntekter. Dette gir et årlig tilskuddsbehov på rundt 3 mrd. kr.
Etterspørselsvirkninger av billigere fergebilletter
En betydelig reduksjon i fergetakstene vil gi økt etterspørsel. Hvor stor økningen blir, avhenger naturlig nok av størrelsen på takstreduksjonen. Gratis fergetransport kan gi en svært stor etterspørselsøkning.
Etterspørselsøkningen blir sannsynligvis størst på lange samband fordi takstene øker med lengden på sambandet, noe som medfører at en takstreduksjon på 50 % gir en relativt større reduksjon i generaliserte reisekostnader (summen av billettprisen og tidskostnadene for hele reisen) for dem som reiser over lange samband enn for dem som reiser over korte samband.
Etterspørselsøkningen blir også større på samband med mye nærtrafikk enn på samband med mye fjerntrafikk fordi taksten utgjør en større andel av generaliserte reisekostnader for dem som reiser kort enn for dem som reiser langt.
Trafikksammensetningen har også betydning. Det er rimelig å anta at etterspørselen etter fritidsreiser er mer følsom overfor endringer i generaliserte reisekostnader enn etterspørselen fra forretningsreisende, reisende til/fra arbeid og næringstransporter.
Det indikerer at fergesamband med mye ferie-/fritidsreiser vil oppleve størst etterspørselsøkning; i alle fall på kort sikt. Spesielt fergesamband med mye turisttrafikk om sommeren kan forvente økt etterspørsel.
Det er også slik at økningen i etterspørselen vil bli størst på fergesamband der alternative transportmuligheter er gode. Dette vil være samband der det finnes omkjøringsmuligheter langs veg eller samband som betjener steder der det også er et hurtigbåttilbud.
Ut fra generelle betraktninger kan vi konkludere med at lange samband med mye lokaltrafikk og med en stor andel fritidsreisende, vil oppleve større økning i etterspørselen etter fergereiser enn korte samband med mye fjerntrafikk og næringstransport.
Faktisk reiseaktivitet
Det ovenstående tar ikke hensyn til hvordan økt etterspørsel vil påvirke andre kvalitetsaspekt ved fergetilbudet og dermed den faktiske reiseaktiviteten. Her vil responsen på økt etterspørsel være avgjørende.
Dersom økt etterspørsel møtes med et forbedret tilbud (flere avganger eller større og raskere ferger), kan samlet reisetid bli redusert slik at reduksjonen i generaliserte reisekostnader for trafikantene blir større enn takstreduksjonen.
Hvis fergetilbudet derimot ikke endres, vil økt reiseaktivitet føre til lengre reisetid på grunn av økt tid til ombord- og ilandkjøring samt økt ventetid på fergeleiene. Det siste skyldes at trafikantene vil møte tidligere opp for å være sikre på å få plass på ønsket avgang. Gjennomsnittlig ventetid på riksvegfergesambandene var 15 minutter i 2013 (Hanssen og Jørgensen, 2019). 20 % av ventetiden skyldtes at de reisende ikke kom med ønsket avgang.
Ved uendret fergetilbud, vil en stor reduksjon i fergetakstene derfor føre til lengre reisetid og en økning i antall kjøretøy som ikke kommer med ønsket avgang. De trafikantgruppene med høyest tidsverdier (forretningsreisende, næringstransporter) vil da spare minst eller kanskje tape på en halvering eller mer av fergetakstene dersom de ikke har forkjørsrett.
Hva som vil skje i praksis vil variere fra samband til samband. På samband som i utgangspunktet har mye ledig kapasitet, vil fergetilbudet rimeligvis forbli noenlunde uendret. I samband hvor kapasiteten før takstendringene finner sted er godt utnyttet, vil reduserte takster enten føre til lengre reisetid for fergebrukerne eller tvinge fram økt kapasitet. Det sistnevnte kan innebære en betydelig kostnadsøkning.
Virkninger på fergedriftskostnadene
Dersom fergetilbudet forblir uendret, vil kostnadsøkningen i fergedriften kun skyldes økte kostnader på grunn av økt kapasitetsutnyttelse av fergene. Hvis derimot økt etterspørsel ikke bare fører til økt utnyttelse av fergene ved gjeldende ruteproduksjon, men også til en styrking av tilbudet i form av flere avganger eller større ferger, vil kostnadsøkningen for rederiene bli betydelig høyere enn i førstnevnte tilfelle.
Kostnadsvirkningene på lang sikt av økt etterspørsel; dvs. når kapasiteten tilpasses økt etterspørsel, kan anslås ved de «langtidsmarginale kostnadene» ved fergetransport
Jørgensen mfl. (2004) viser at når fergetrafikken øker med 1 %, vil fergekostnadene på lang sikt øke med ca. 0,6 %.
Virkninger på trafikkinntektene
Som nevnt ovenfor vil virkningene på etterspørselen av reduserte fergetakster variere fra samband til samband. Det samme gjelder for trafikkinntektene.
Vi har ingen erfaring her til lands med drastiske reduksjoner i fergetakstene, men en rimelig antagelse er at trafikkøkningen på alle sambandene ikke blir så stor at trafikkinntektene vil øke.
Det vi kan si er at trafikkinntektene vil reduseres minst på de sambandene som er mest takstfølsomme i etterspørselen.
Virkninger på tilskuddsbehovet
Tilskuddsbehovet til fergedriften vil grovt sett øke med bortfallet i trafikkinntektene og økningen i driftskostnadene.
I tabell 1 har vi anslått virkningene for fergebrukerne og myndighetene av at fergetakstene halveres eller at fergetransport gjøres gratis.
.jpg)
I regneeksemplet legger vi til grunn at årlige trafikkinntekter og kostnader er henholdsvis 3 mrd. kr og 6 mrd. kr, og at tilskuddet er differansen mellom inntekter og kostnader.
Vi forutsetter at det i utgangspunktet fraktes 22 millioner kjøretøy. Vi antar at en halvering av takstene gir en trafikkøkning på 10 % eller 20 % og at gratis ferger øker trafikken med enten 25 % eller 40 %. Vi antar videre at etterspørselsøkningen følges opp med økt kapasitet og legger til grunn en «kostnadselastisitet» på 0,6. Samfunnets effektivitetstap ved skatteinnkreving, skattekostnadene, settes til 20 %.
Tabell 1 viser at ved de gitte forutsetninger vil en halvering av fergetakstene gi fergebrukerne en årlig velferdsøkning på mellom 1,6 og 1,7 mrd. kr. Gratis fergetjenester øker velferdsgevinsten til 3,4–3,6 mrd. kr. Om lag 20 % av gevinsten tilfaller næringstransportene.
Opposisjonens forslag om halvering av fergetakstene innebærer at fergebrukerne minst vektlegges 36 prosent mer enn samfunnet for øvrig. Hvis politikerne verdsetter kystbefolkningen så mye høyere enn andre, er en sterk reduksjon i fergetakstene fornuftig
De samlede positive velferdsvirkningene for fergebrukerne er summen av sparte billettutgifter for de nåværende reisende pluss nytten av generert trafikk. Ettersom vi forutsetter at etterspørselsøkningen følges opp av økt kapasitet, vil reisetiden forbli noenlunde uendret. Da blir bortfall av billettutgifter lik reduksjonen i brukernes generaliserte reisekostnader.
Redusert profitt i rederiene er lik summen av tapte billettinntekter og kostnadsøkninger som følge av økt trafikk. Den reduserte profitten vil da være økningen i offentlige tilskudd til fergedriften. Vi ser at tilskuddet vil øke med rundt 2 mrd. kr ved en halvering av takstene og om lag 4 mrd. kr dersom fergetjenestene blir gratis. Det betyr at årlige skattekostnader utgjør 0,36–0,72 mrd. kr ved halverte takster og 0,90–1,44 mrd. kr ved gratis fergetransport.
Kostnadene til fergedriften vil anslagsvis øke med mellom 0,36 og 0,72 mrd. kr ved en halvering av takstene, og mellom 0,9 og 1,4 mrd. kr ved gratis fergetjenester.
Det ovenstående innebærer at en halvering av fergetakstene vil gi et årlig samfunnsøkonomisk tap på 0,6–0,8 mrd. kr ved en halvering av takstene og 1,3–1,7 mrd. kr ved gratis fergetransport.
Avsluttende merknader
Regneksemplet viser den klassiske konflikten vi ofte har mellom effektivitet og fordelingshensyn. Reduserte fergetakster vil være en fordel for alle fergebrukerne og dermed for næringslivet, i alle fall for de bedriftene som ikke selger på lokale markeder. Tiltaket kan derfor klart sees på som et positivt distriktspolitisk virkemiddel – særlig for kystdistriktene.
Opposisjonspartiene på Stortinget ønsker betydelig lavere fergetakster. Ut fra vår analyse kan vi si noe om hvordan disse partiene indirekte vektlegger gevinsten til fergebrukerne opp mot tapet for den øvrige befolkningen.
Tabell 1 indikerer at opposisjonen sine forslag om halvering av fergetakstene eller gratis ferger innebærer at 1 kr tjent for fergebrukerne minst vektlegges henholdsvis 36 % og 39 % mer enn 1 kr tapt for samfunnet for øvrig. Hvis politikerne verdsetter kystbefolkningen så mye høyere enn andre, er en sterk reduksjon i fergetakstene fornuftig.
I regneksemplet har vi sett på samlet fergetransport i Norge. På mange samband er både trafikken og kapasitetsutnyttelsen på fergene lav. I 2005 hadde 73 % av fergesambandene en gjennomsnittlig kapasitetsutnyttelse på under 30 % (Jørgensen mfl., 2007). Da vil følgelig både inntektstapet for fergerederiene og kostnadsøkningen av billigere eller gratis ferger bli liten.
Dette er, som «Demografiutvalget» fremhever, samband som i stor grad betjener distriktskommuner. Å tilby svært billige eller gratis reisemuligheter på slike samband, kan derfor være et billigere og mer treffsikkert distriktspolitisk virkemiddel enn å skjære alle sambandene over en kam. Skal for eksempel takstene på fergene mellom Horten og Moss også halveres eller bli gratis?
Endelig vil vi påpeke at staten har ansvaret for kun 17 av ca. 130 fergesamband. Hvorvidt staten ved Samferdselsdepartementet kan pålegge fylkeskommunene å redusere fergetakstene betydelig, selv om de kompenseres økonomisk, er noe usikkert.
